作者 | 姜婉悦 曾庆平
“十五五”开局的关键节点，正值三个历史时期的风云际会。
首先是全球秩序重构加速期。多极化格局深入发展，“阵营化”竞争同时加剧，国际规则博弈白热化。特别是中美战略竞争从贸易、科技向金融、标准等维度延伸，关税战进一步升级，局部“硬脱钩”风险上升。
其次是全球经济转型阵痛期。当前全球债务高企、通胀波动、增长乏力成为新常态，产业链“短链化”“区域化”趋势深化，主要经济体货币政策分化，国际资本流动与汇率波动风险加大。
最后是中国式现代化建设突破期。当前，我国经济总量逼近美国，但需警惕“中等收入陷阱”；国际竞争中，我国科技自立自强、产业安全可控的重要性日渐凸显，新发展格局从“构建”转向“深化”。
面对历史性的交汇，站在“十五五”的起跑线上，地方政府亟须以创新思维重构五年规划编制逻辑，合理研判国际与国内发展趋势，结合对本区域社会经济发展实际的准确评估，精准描摹未来五年的战略目标、空间布局、产业升级、资源要素布局等关键路径图，以动态跟进、数智结合、可视可感为导向，创新规划编制方法，打造“目标可落地、布局有章法、举措见实效”的规划纲领。
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合理研判国际国内发展趋势
(一)
编制“十五五”规划，国际环境层面需要重点关注四大趋势。
趋势一：国际权力格局“东升西降”加速，但博弈更趋复杂
新兴经济体群体性崛起，G20影响力超越G7，但美西方对华“规锁”加剧。全球治理体系碎片化，WTO改革停滞，区域合作成为新着力点。当前的国际权力格局要求“十五五”规划更加注重芯片、能源等关键领域自主创新，同时以深化区域合作，构建抵御系统性风险的战略突破口。
趋势二：全球经济进入“二高二低”新常态
全球经济低增长、高债务、高通胀、低碳转型成为新阶段的发展特点。根据这些特点，“十五五”规划需要更加注重统筹安全与发展，以结构性改革化解债务风险、强化能源粮食供应链韧性，并在碳中和竞赛中加速布局新能源技术与产业标准话语权。
趋势三：数字文明与产业革命进入“奇点时刻”
数据要素成为核心生产力，AI大模型、自动驾驶、脑机接口等颠覆性技术进入产业化应用临界点，全球数字经济规则博弈加剧。在数字技术持续推进产业革命的背景下，要求“十五五”规划加速构建“数据主权+技术标准”双支柱体系，推动国内数据要素市场培育与国际AI治理、6G等标准突破，把握美西方尚未固化科技服务贸易壁垒的窗口期，构筑数字经济护城河。
趋势四：安全与发展并重，产业链韧性成为国家竞争力
中美战略博弈叠加俄乌冲突长期化，推动全球供应链从效率优先转向安全优先，“近岸化”“友岸化”布局加速，传统“雁阵式”产业梯度转移模式遭遇政治性阻断，半导体、新能源、医药等关键产业本土化趋势明显。这要求“十五五”规划以“自主可控+区域替代”双轨突破，在半导体、新能源等战略领域加速国产替代进程，构建更具政治耐受的产业链体系。
(二)
编制“十五五”规划，国内环境层面需要重点关注四大维度。
维度一：“深水区”改革驱动内需结构升级
经济增长从速度规模型转向质量效益型，需破解房地产转型地方债务化解等深层次矛盾，同时以消费提质扩容为核心，重构内需动力机制。由此观之，“十五五”规划需要聚焦财税改革与三次分配等重点领域，深化共同富裕的制度化探索，构建消费长效机制。
维度二：“碳达峰”推动绿色低碳成为增长动能
“双碳”目标进入“碳达峰”攻坚期，新能源、储能、碳交易催生万亿级市场，“双碳”目标不仅是环境治理工具，更成为驱动经济高质量发展的重要动能。这要求“十五五”规划关注生态价值重构，促进绿色产业集群化发展。
维度三：“卡脖子”技术攻关推动科技领跑突围
新型举国体制+市场驱动成为创新主路径，关键核心技术领域实现国产替代是防范和化解产业链风险、保障产业链和供应链安全的根本之策。“十五五”规划必须进一步聚焦“增量创新”与“应用创新”，服务高水平科技自立自强。
维度四：社会治理“数智化”重塑公共服务模式
智慧城市、数字政务向全域智能演进，AI+政务重塑公共服务模式，要求“十五五”规划积极探索在公共服务领域引入新质生产力，推动公共服务精准普惠，服务人民美好生活。
02
合理规划“十五五”规划框架结构
合理规划“十五五”逻辑框架，形成扎实的规划文本，总体要把握“四大重点”。
重点一：在规划思维层面坚持“四维统筹”，以提升规划的战略高度与深度。
01
以全域多维协同整合区域竞争力
在区域竞赛白热化的新阶段，如何抢占战略制高点、打造差异化产业IP与投资环境，已成为地方实现高质量发展突围的核心命题。在编制“十五五”规划时，需要编制者充分发挥统筹思维，注重区域协同发展，挖掘本地核心资源要素，打造差异化竞争定位。
02
以长周期布局衔接2035远景目标
“十五五”是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，是中国式现代化全面落地的攻坚期。所以，在编制“十五五”规划时，不仅仅要谋划2026-2030的五年发展，更要与本地区2035总体规划密切衔接。
03
以安全韧性底线筑牢发展基本盘
“十五五”时期，“安全”在财政、金融、产业、社会等领域的重要意义愈发凸显，发展质量与发展结构、规模、速度、效益的统一共同构成发展韧性的基础。故而在编制“十五五”规划时，需要科学研判经济增速下行压力，建立涵盖经济增长、财税运行、就业保障、社保托底等底线指标体系，合理设定风险预警阈值。
04
以虚实空间融合拓展战略新维度
数字技术和信息网络的发展将城市空间由实体区域拓展到了数字维度，城市规划、城市治理在数字化趋势下呈现出全新样态。这要求在编制“十五五”规划时，在“实”的地理尺度上主动融入区域一体化发展战略，强化陆海空间统筹，形成立体资源统筹新理念；在“虚”的网络空间里加快构建数据要素市场化配置机制，重点城市探索先行建设城市级数字孪生平台（CIM），推动城市规划朝着精细化、科学化迈进。
重点二：在发展基础层面进行“六大评估”，以准确研判本地发展成果与优势，总结经验教训，为长远布局奠定基础。
01
财政承载力评估
整合本地区现有税源结构、债务规模、国资收益等数据，科学评估本地区财税收入增长动能与可持续财税空间，为“十五五”时期精准划定可支配财力、构建财政支出刚性保障、设定基建投资规模风险管控阈值提供安全区间。
02
产业竞争力评估
全面分析当前产业体系规模体量、质量效益、创新水平、可持续发展等核心维度数据，开展分行业效益与投资产出测算，科学预判未来五年产业发展关键指标，为“十五五”时期构建具备产业竞争力、创新力和可持续力的综合评价指标体系提供决策依据。
03
人口与公共服务适配度评估
以人口高质量发展支撑中国式现代化是新时期的重要要求。编制“十五五”规划时，应系统开展人口发展专项研究，开展人口结构分析、人才需求评估、公共服务匹配度研究，研判户籍人口与流动人口规模变动趋势，重点聚焦老龄化、生育政策调整对人口年龄结构的影响，测算重点产业领域人才缺口，并基于人口发展趋势，分析教育、医疗、住房等公共服务资源的适配程度，为“十五五”时期人才集聚和公共服务提质提供决策支撑。
04
资源承载力评估
统筹分析本地区土地效能与生态阈值，平衡分析土地存量盘活潜力与新增用地需求，同时结合“双控”目标与污染治理相关要求，明确“十五五”时期可用资源与治理目标。
05
政策效能评估
06
风险韧性评估
中美战略博弈加剧，供应链从效率优先转向安全优先。故而应深入开展风险韧性评估，通过对重点产业“卡脖子”环节的系统梳理，分析潜在断供风险对产业体系的冲击程度。为“十五五”时期应对“黑天鹅”“灰犀牛”事件提供基础。
重点三：在目标定位层面构建“四张图谱”
01
战略目标导向图
研究明确“十五五”时期本地区高质量发展总体思路、基本策略、阶段目标和指标体系，对接国家层面的战略要求以及2035年远景目标，对标国际国内先进指标体系，构建符合本地发展实际的指标清单与数据目标。
02
区域空间规划图
梳理本地区现有优势功能，并结合区域一体化发展趋势以及与相似区域的对比，研判本地区潜在发展功能，绘制区域功能层级分布图（如核心区/拓展区/培育区），并根据各区域功能定位规划产业和设施协同网络，同时谋划城市功能近、中、远期的演进路径，提升城市的功能品质。
03
产业升级路径图
围绕培育新质生产力，分业施策推动产业深度转型升级。全面梳理本地产业现状，以高端化、智能化、绿色化为抓手，推动短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链，形成有梯度的产业升级路径图，提升产业链供应链韧性和安全水平，保证产业体系自主可控、安全可靠。
04
资源要素布局图
以提升产业能级与城市竞争力为导向，系统梳理“十五五”资源要素配置，建立健全要素精准匹配机制。比如在产业领域，要聚焦立足全国统一大市场，编制产业链核心要素分布图，精准锁定行业龙头企业、专精特新“小巨人”、重大技术攻关平台等目标资源池。将要素图谱深度嵌入招商引资决策系统，动态更新要素缺口分析及竞争优势评估。
重点四：在落地保障层面聚焦若干专题
在“十五五”规划编制工作中，需要编制者系统梳理本地区重要战略部署、经济社会发展重要专题和短板瓶颈，针对重大战略、重要政策、重点项目编制清单目录，并聚焦招商引资、产业发展、平台建设、公共服务等重点领域开展专项研究。
在此基础上，还要围绕城乡空间规划、重大产业布局、土地改革利用、金融改革创新、公共服务升级等方面编制专题方案，为规划落地提供坚实支撑。
03
探索创新“十五五”规划编制方法
要解决“十五五”战略定位与实际执行的可能反差，形成“目标可落地、布局有章法、举措见实效”的规划文本，关键在于创新规划编制方法。编制者可以从三方面探索创新“十五五”规划编制方法：
1.构建多层次的衔接机制，推动战略精准落地，并建立动态调整机制，实现宏观政策与基层实践的上下贯通。
在“十五五”规划编制过程中，要重点构建衔接机制，分解宏观目标，促进实践落地。一是在中央与地方层面，可通过战略解码将国家目标转化为地方约束性指标，并实时调整地方规划核心指标与国家目标的偏差度；二是在总规与专项规划之间，需要明确专项规划对总规目标的支撑路径，确保专项规划精准支撑总规目标；三是在规划与执行环节，可以推行“规划-预算-考核”三位一体，运用数字孪生平台实现空间、资金、效能穿透式监管，同时成立规划衔接办公室统筹部门协同，开发数字工作台提升基层执行能力，从而形成贯穿国家战略到项目落地的全周期治理闭环，使规划上接政策，下接地气，并具有动态优化调整的空间与可能性。
2.适度结合大数据和AI技术，提升规划编制的科学性、前瞻性和可操作性。
3.探索突破传统文本形式，打造沉浸式、交互式的可视化规划体系。
“十五五”规划是群众透视地方未来发展的重要窗口，互联网时代，要不断创新规划展现方式，尤其在规划落地层面，要更多拥抱数字化时代的信息呈现方式。
比如运用三维数字地图技术构建动态规划沙盘，实现重大项目布局、产业链关键节点的空间可视化呈现；开发智能政策导航系统，通过二维码矩阵让企业和群众一键获取精准政策解读；建立实时数据库，直观展示人口流动等关键指标的动态变化等。
同时，可以针对不同受众推出差异化版本：为决策者提供“一页纸”核心指标看板，向公众发布AR互动规划展馆，为投资者制作双语版重点机会图谱。这种“可感知、可交互、可体验”的规划形式，将大幅提升规划传播效果和实施透明度。
04
结 语
“十五五”是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，是中国式现代化全面落地的攻坚期，是全球秩序重塑与科技产业革命加速的窗口期，也是实现2035年远景目标的重要奠基阶段。“十五五”规划是地方高质量发展的关键一战。唯有以创新思维重构编制逻辑，用数智工具提升决策精度，靠动态机制保障实施效能，方能将美好蓝图转化为发展实绩。
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